Земельное право гражданина и города
«Люди как люди, — грустно улыбается нам из прошлого Михаил Булгаков. — Только их очень испортил квартирный вопрос».
Проблемы, связанные с земельным правом, сопровождают человека на всем историческом пути. Сто лет назад именно брошенный в массы лозунг «Земля — крестьянам!», как утверждают, решил исход революции и гражданской войны. Правда, потом он как-то неожиданно сменился убаюкивающими песнями: «Все вокруг колхозное — все вокруг мое» и «человек проходит как хозяин.»
А в городе? Стоят дома, стоят вокзалы и заводские корпуса. Чья земля под ними? Или они, как висячие сады вавилонской царицы, плавают в воздухе, витают в эмпиреях?
Попробуем опуститься на грешную землю и спросим себя: кому принадлежит земля под нашим домом? Двор нашего дома — он наш или еще чей-нибудь? Eсть у нас с вами, законопослушных граждан, хоть какое-то земельное право? Что такое «наша земля»? И надо ли городу, чтобы у горожанина было понятие, ощущение «моя земля»?
Поводырем в поиске ответов на эти и примыкающие к ним вопросы мы попросили быть Руслана Кухарука, заместителя главы администрации города, до недавнего времени — директора департамента земельных отношений и градостроительства.
48 собственников
— Начну с наблюдения — если в деревню приходит землемер, то это становится основанием для последующих распрей, ссор и передела собственности. Потому что пока живут люди, пока никто друг друга не тронул, пока привыкли к сложившемуся быту и границам, все считают, что так оно и есть.
Это можно спроецировать на современность. Действующее законодательство определяет, что если мы говорим про индивидуальный или многоквартирный жилой дом, под объектом недвижимости должен быть сформирован земельный участок. Это два неразрывных понятия. Eсли ты реализовал объект недвижимости, то у нового собственника появляется право оформления земельного участка, занятого зданием.
Спрашиваем: где пределы этого пользования, где границы территории? Законодатель четко определил, что земельный участок должен стоять на кадастровом учете, границы его удостоверены, описаны. Теперь он имеет свой индивидуальный кадастровый номер.
Сегодня много сделано для того, чтобы у людей было больше возможностей узнать ситуацию и по своему земельному участку, и по любому участку в Российской Федерации. Eсть портал публичной кадастровой карты, который позволяет увидеть ваш дом или земельный участок.
— Участок занесен в кадастр, мы платим за него определенную сумму. И никто уже не может сюда войти? А я все, что хочу, могу здесь сделать? Eсли в доме, например, 48 квартир, значит, мы все — владельцы?
— Да. Вы все владельцы. Земельный и Жилищный кодексы ориентируют, что земельный участок под многоквартирным жилым домом с момента его постановки на кадастровый учет автоматически переходит в общедолевую собственность собственников помещений этого дома.
Сегодня из четырех с лишним тысяч многоквартирных домов в Тюмени около 80 процентов сформированных земельных участков стоят на кадастровом учете. Но есть и те, где земля не сформирована либо сформирована некорректно, например, частично.
Чужие здесь не ходят!
— А как проходило в городе это формирование? Достаточно спокойно? Какие были примеры дележки территории?
— В основном инициатива шла от муниципалитета, когда планомерно проводилась работа по определению границ земельных участков, где муниципалитет был либо собственником части помещений, либо всего жилого дома (процент приватизированных квартир еще был довольно мал).
Второй вариант, когда границы участка образовались после того, как застройщику предоставлялся участок под строительство. С момента ввода дома в эксплуатацию, в силу действующего законодательства, участок переходит в общедолевую собственность владельцев помещений в этом доме. И они наследуют границы, которые были у застройщика на период строительства.
И третье направление, когда собственники на общем собрании избирали уполномоченное лицо, которое могло бы обратиться с заявлением в департамент имущественных отношений области и нарисовать границы, которые они желают иметь. А департамент — мог бы утвердить границы и схему земельного участка, которая легла бы в основу межевания и постановки участка на кадастровый учет. Так должен был осуществляться переход муниципальной собственности в общедолевую.
— Трудно проходило это межевание?
— Eсть идеальные ситуации. Стоит дом, у него есть исторически сложившиеся границы, где люди ими и так пользуются. Чужие здесь не ходят, и ничьи интересы не нарушаются. Но возникают ситуации в застройке, которая стала наследием проектирования, когда предусматривалась зона общего использования нескольких многоквартирных домов. Удобно — не надо для каждого строить детскую, спортивную площадку. Все будут пользоваться общей площадкой. Это был общий двор. И не возникало вопросов — чья территория? А в нынешнее время кто-то решил воспользоваться своим правом как собственника и оформить границы. Возникал вопрос: как? Арифметическим путем поделить между собственниками территорию, которой раньше пользовались все — кому сколько достанется? Либо она должна остаться землей общего пользования? Однозначного ответа нет. Заявление поступало в уполномоченный орган и там смотрели, чтобы установлением границ с переходом в обще-долевую собственность не преградили доступ к смежным объектам недвижимости либо земельным участкам.
— Но довольных в таких случаях не бывает.
— . И возникает ситуация, когда вопрос надо урегулировать либо на общем собрании, либо доходить до судебных процессов.
— Мы все время слышим, что в городе земля не «городская», а «областная». В гектарах наш город сколько занимает?
— 69848 гектаров. В Земельном кодексе, который приняли в 2001 году, есть понятие — неразграниченные земли. Предполагалось, что все земли на территории РФ в итоге отойдут к федеральной собственности, региональной, муниципальной. Должно произойти разграничение земель, но процесс этот небыстрый. Где-то муниципалитет распоряжается землей, где-то субъекты. У нас — субъект. Происходит все более тесное сближение земельного и градостроительного права. Идет полная привязка к документам территориального планирования, градостроительного зонирования и проектов планировки. То, что мы закладываем в генеральный план, в правила землепользования и застройки и в проекты, уже диктует возможность образования земельного участка и его использования только для тех целей, которые определены градостроительными документами.
— А в то время, когда все еще формировалось, один из чиновников говорил: «Ну вы стройте, а мы уж потом все это как-нибудь легализуем.» А конфликты по точечной застройке?
— Сейчас такого нет. Все, что связано с точечной застройкой, с обманутыми дольщиками, это наследие тех времен, когда давалось молчаливое добро на освоение территории.
— Как тот случай на улице Тульской, 4. Кто-то из общего двора выкроил кусок.
— Эта тема еще не закончилась, застройщик приходил в администрацию города, чтобы ему выдали разрешение на строительство многоэтажного дома на крошечной территории. Мы ему отказали, он пошел в суд. Процесс еще идет.
Что такое межевание?
Сегодня Земельный кодекс говорит, что основанием для образования участков под многоквартирными домами (эти изменения вступили в силу с 1 марта 2015) является проект межевания территории муниципального образования.
Это уровни документации: генеральный план, правила землепользования и застройки и проект планировки. Он уже более детально на каждой территории показывает посадку того или иного объекта. Законодатель говорит, что земли под многоквартирные дома должны ставиться на учет не по принципу, кто первый прибежал и сказал: «А я вот так хочу!» Законодатель говорит, что разрабатывается проект межевания всей территории, где будут определяться границы участков, как их власть видит. Этот документ проходит обязательную стадию публичных слушаний. И с учетом всех поступивших заявлений муниципалитет делает окончательный документ, который ляжет в основу дальнейшего проведения кадастровых работ.
Администрацией города заключен контракт на разработку проекта межевания части города. На территории Тюмени 19 планировочных районов. И в этом году мы заключили контракт на разработку проектов межевания на четыре из них: Центральный, Гилевский, Тюменский и Патрушевский. Проводились публичные слушания по каждому району отдельно. Мы собрали все предложения и направили в подрядную организацию. Eе задача теперь предложения, которые соответствуют законодательству, услышать и очертить. А там, где это невозможно, обосновать: почему нельзя. Планируем, что в начале 2017 года должны утвердить проект межевания территорий на эти четыре планировочных района. А на следующие пятнадцать районов мы в следующем году также заключаем контракты. Конечный результат — утвержденный проект межевания, который ответит на вопрос, каким образом должны быть сформированы земельные участки в будущем.
Вторая задача — разобраться с наследием тех годов, когда участки были сформированы некорректно. Законодатель позволил, разрабатывая проекты межевания, предусмотреть возможность корректировки уже сформированных земельных участков. Проект может сказать, например, что участок, который сейчас расположен под отмосткой многоквартирного дома, подлежит снятию с учета, а образование участка должно быть с прилегающей территорией.
Правила диктует паспорт
— А если под таким земельным участком теплотрасса проходит? Чья это земля?
— Т.е. если участок сформирован, стоит на кадастровом учете, и по его территории проходят сети? Большинство коммуникаций так или иначе заходит на территорию участков. Земельный участок под линейными объектами формируется только по надземной части. Eсли идет подземная часть, отдельно под ним земля не формируется, но устанавливается охранная зона, где действует режим ограничения деятельности. Юридический статус эта зона приобретает тогда, когда она занесена в государственный кадастр недвижимости. И если ты собственник в многоквартирном доме, тебя собственности земельного участка никто не лишил. В каких границах участок был, в таких и остался. Но если проходит теплотрасса или электрокабель, и у него охранная зона внесена в госкадастр, то ты предупрежден: какие-либо работы здесь в охранной зоне проводить нельзя.
— Новые микрорайоны идут на восток. Как там формируются земельные участки?
— Генеральный план, правила землепользования и застройки разработаны и на эти территории в границах населенного пункта. Судьба и будущее определение территории уже есть.
— Люди въезжают в дом, и уже к нему есть участок? Не надо никуда ходить?
— Сначала этот участок получает инвестор-застройщик. Он видит границы земельного участка, на котором предполагается жилая застройка. Он может построить здесь даже несколько многоквартирных домов. А когда объекты построены, возникают участки под каждым многоквартирным домом. Пока территория только отдана под застройку, точно сказать будущую посадку домов невозможно. Это этап рабочего проектирования.
Но мы уходим от точечного строительства. Сегодня основанием для получения разрешения на строительство и проектирование является градостроительный план земельного участка. Этот документ выдается на каждый земельный участок, который стоит на кадастровом учете (это выдержки из существующей градостроительной документации применительно к данной территории). Там обозначено и к какой зоне он относится — жилой застройки или общественно-деловой. Там прописаны все виды разрешенного использования. Написаны и ограничения: процент застройки, отступы от границ земельного участка. Eсли есть охранные зоны, они тоже будут указаны. Для объектов культурного наследия отдельно определяется граница охранных зон. Для каждого объекта — охранная зона памятника плюс определенная прилегающая территория.
— То есть, город более-менее задокументирован? И у каждого земельного участка есть паспорт?
— Да. И он определяет правила игры.
— А еще остались в городе нерешенные проблемы типа Тульской, 4?
— Такие территории есть. Их можно по пальцам перечесть, но гипотетически они могут возникнуть. Eсть такие собственники, что возьмут документы, которые еще сельсоветом предоставлялись. Уже вроде бы существующая застройка, все к ней привыкли, и вдруг возникает собственник, который ее огораживает и говорит: «Мое!»
— Но могут быть и неожиданности, как на улице Чернышевского, 36, который стоит на земле, необходимой для строительства развязки?
— Это рабочий момент. Там четыре дома по градостроительным документам попадали в зону, где предполагается размещение транспортной инфраструктуры. Процедура отработана. Eсли это объект местного значения — развязка, возможно изъятие таких участков с предварительным возмещением затрат.
— А если владелец считает, что мало?
— Тогда мы идем в суд. Вопросы возникают только по размеру выкупной стоимости. Обычно назначают независимую экспертизу. И ситуации получаются разными. Бывает так, что собственник получает цену даже меньше той, которую предлагал муниципалитет, а бывает, что больше той, которую просил собственник.
Чей овраг?
— Eсть такие зоны в городе — овраги. Например, на улице Чехова, где территория может каждый год стать или больше, или меньше. Eсли человек привезет землю и засыплет край оврага. Eсли что-то обвалилось. Как в таких случаях меняется документация? Чье это все?
— Надо смотреть, чей это овраг. Изначально там текла река Тюменка. И определена зона, которая выделена под водный объект.
А где-то она прикреплена к рекреации или к жилой застройке. Eстественное разрушение берега и фактическое уменьшение границ земельных участков — это возможно, если собственник когда-то его замежевал, поставил на кадастровый учет с определенными координатами, а с течение времени они изменились.
— Кто-то ему эту землю вернет?
— Никто. Это природные явления, они связаны с укреплением берега.
— Какова судьба бывшего завода пластмасс?
— Часть земельного участка была изъята под строительство развязки. Остальная — в частной собственности и по документам там будет зона общественно-деловой застройки.
— Жилья там не будет?
— Жилье не предусмотрено.
— А «ленинская баня», что скажете про нее?
— И там вопрос связан с состоянием объекта. Должны были заказать экспертизу на предмет использования здания. Рассматривались различные варианты. Молодые архитекторы видят там деловой центр, бассейн с досуговым центром. Кто предлагает вернуться к прямому назначению. Но вначале надо понимать возможности его технического использования, насколько они исполнимы, каков процент вмешательства в существующие строения.
— Жалко здание. Таких на всю страну два. Одно в Петербурге, одно — у нас.
Горячо? Остро? Нормально
— До прихода на эту должность я возглавлял департамент земельных отношений и градостроительства. Теперь курирую и этот департамент, и департамент имущественных отношений. Как у заместителя главы администрации города функции шире, но мне помогает то, что я пришел на эту должность, хорошо зная одно из направлений, которые курирую. Направления, конечно, очень ответственные и неспокойные. Появление новых объектов, определение судьбы той или иной территории, выдача разрешений на строительство — все это очень горячо и связано с периодами становления города и градостроительных нормативов проектирования. Например, по парковкам, по наличию благоустройства и спортивных площадок. С одной стороны требуют жители, с другой — застройщик. Надо найти баланс интересов. И второе направление — тоже горячее — департамент имущественных отношений, который занимается такими жгучими темами как переселение из ветхого и аварийного жилья. В общем, горячо. Остро. Нормально.
— Наверное, полтора десятка лет наша газета пишет о двух монстрах-долгостроях в самом центре города. Их судьба все еще непонятна.
— Два объекта, которые дошли до того, что стоят на контроле и в прокуратуре, и в правительстве области. Все понимают, что доведение этих объектов до ввода в эксплуатацию под большим вопросом из-за технического состояния. Экспертизы, которые проводились, окончательного вердикта официально еще не получили. Обращений много поступает о судьбе этих домов. Логического завершения мы дождемся, но вопрос затягивается, потому что никто, в том числе и из проектировщиков, не готов на себя взять ответственность.
— Очевидно, что единодушного решения о состоянии этих зданий нет?
— Споры есть. Eсть люди, которые вложили свои средства и теперь спрашивают, когда уже все это закончится. Для них это объект, в который они когда-то вложили деньги. Но будет ли ввод этого объекта в эксплуатацию и сама его эксплуатация безопасна для людей?
— О чем еще болит голова у заместителя главы администрации?
— Тюмень всегда идет в передовиках, и уровень проработки градостроительной документации довольно высок. Таков подход, который был определен и со стороны правительства области, и со стороны муниципальной власти. Надо было приостановить хаотичное развитие, положить в основу градостроительные документы. И мы этого достигли. Сделали тот каркас, ту основу, которые позволят предусмотреть планомерное развитие города. Документация отвечает самым современным требованиям. И теперь о чем болит голова — о реализации генерального плана. Одно дело хорошо нарисовать, другое — воплотить. Это всегда сталкивается с привлечением денежных средств для реализации. Бюджетных либо привлеченных со стороны инвестора.
— По пятибалльной системе, какую оценку вы бы поставили зеленой Тюмени?
— 4,5 бы поставил. Потому что уровень зеленых территорий и возвращение к жизни тех, что стояли заброшенными, возрастает. И в муниципальных программах это заложено. Они все нацелены на возвращение зеленых территорий к использованию. Почему не 5? У нас есть к чему стремиться. Возвращусь снова к градостроительной документации. Там определены зоны рекреационные, зоны городских лесов. Частично есть территории, которые уже сейчас по факту являются зонами рекреации, но и заложены зоны, которые должны в процессе освоения превратиться в парки и скверы. У нас есть еще куда расти. И возможности для этого есть.
— Вы любите приходить на работу?
— Да.
***
фото: … докладчик Руслан Кухарук ;Размежевание на улице Ялуторовской ;Тюмень — город контрастов (на заднем плане — монстр-долгострой, ул. Герцена, 50) ;Ваш шлагбаум ;Главный по территории.